之五–調整行政院的組織

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規模較大的工作需要以組織的力量來推動，所以在討論國土建設方案之前，我們先分幾次概略討論一下政府的組織架構。

組織中的工作關係

絕大多數人都生活在有形或無形的組織當中。就目前人類知識所及，組成物質的「…→（質子、中子、電子）→原子→分子→…」多呈現結構型態，宇宙星系似乎也是。假設有一個人類社會的工作組織其結構如下：

甲 ○
乙 ○○●○○
丙 ○○○○●○○○○○
丁 ○○○○○○○○●●●●●○○○○○○○○
戊 ○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○

由於篇幅限制，加上我們的排版技術不足，這個組織示意圖並不符合現實情況，我們只藉它來說明若干組織行為。

主管丙的工作績效大部份來自於其直接下屬丁一＋丁二＋丁三＋丁四＋丁五的工作績效，所以丙必需了解他們的工作情況、協助他們排除工作上的困難。丙還應該對於丁一～丁五他們下屬同仁戊一～戊X的工作情況有一些概略的關注和了解，因為丙需要核可丁們對戊們的任命與考績報告，並在丁出缺時，自戊們中間挑選晋升者。

同時丙必需了解其直屬長官乙的需求和困難，才能精確的為他效勞。此外還應該對於乙的上一階層有一些概略的關注和了解，因為他目前的職務係由甲所核可、他追求晋升、有時也可能需要向上上級報告說明或申訴。

由於在同一個團隊中分工合作，大家需要協調，故丙對於其横向同僚的工作亦不能毫無關懷；他在組織外部也有若干業務關係需要連繫…。所以在組織中，一個具有責任感和上進心的工作者需要關注許多事務和人，而其時間、精力與能力都有限。因此在設計組織架構時，對於主管職位的直接下屬人數是有一個範圍的，過多或過少都不好。

從組織圖上看，乙的上級關係很單純，甲更没有上級與同階層同事，似乎可以為他們多安排一些直接下屬，其實不然。在大部份組織中，這兩個階層在組織外部都有許多需要打點的人事，因為這些外部人事對於組織運作績效有不小的影響：像自然人與法人大股東∕金主與輔選要角、往來之主要金融與政府機構首長∕議會與司法領袖、主要客戶與供應商∕國內外對國家發展有較大影響力之各界重要領袖、善盡社會責任∕親民、以及對於追求組織業務日新又新茁壯發展的投入…，這些活動相當耗費時間、心力與體力。

好累的行政院長和總統！

在本系列「之四–若干與國土建設有關的網址」一文中可以看到許多國土建設問題都不只牽涉一個部會，這種跨部會問題通常需要行政院本部參與甚至主持協調，其解決方案得送院長、甚至總統核示。

若有一個問題牽涉到兩個分屬內政部和經濟部的下下級機關，協調了好一陣子還不得解決，請問是誰的責任？是擔任幕僚工作的行政院政務委員嗎？答案是在行政指揮線上最接近他們的共同上級長官–行政院長，實際上說不定是總統。

算一下目前行政院的直轄機關數目，乖乖，39個，還有 25個直轄市和縣（市）政府！瀏覽一下行政院各級機關的組織與職掌，如果我們對於人類組織行為的理解没有太大偏差的話，若以「解決」所面對案件的百分比來考核，全國公務人員中績效最差的兩個職位很可能是行政院長和總統，誰來做都一樣。

造成行政院直轄機關眾多的原因主要可能有兩類：一類屬於總統和行政院長方面，他們在所接觸的人才當中，也許找不到可以托付大任者，因此得直接領導64個一級機關才放心； 也或許在這樣的組織架構中，總統和行政院長可以掌握比較大的利益直接分配權力。另一類原因則來自於大家都想直接向行政院長和總統報告，以提高解決問題的效率和自己的位階。

在民主體制下，凡民間吵閙得比較厲害的案件，行政院長或總統多會「適時」親自處理，平息紛爭。吵閙力量不太大的案件則均屬不急之務，不理它也未必出什麼亂子。而瑣碎事情當然是做不完的，各方都得照顧，政績必需大力宣傳。於是見報率較高的政府事務自然演變成救火行動和演藝活動。像日報出刋一樣，政府的戲台上每天必需上演戲碼，鑼鼓琴笙不斷、青衣紅面刀槍劍戟巡行舞跳敲擊不絕，好讓百姓欣賞；主角當然得適時出場吊幾句高腔、旋幾個鷂翻以博取喝采。大家忙碌不已，但行家知道幹的實事不多，未及、不願或無力處理的陳年案件四處堆積，預算花得浮濫，行政效能不高。

建議國家領導階層「大力」調整行政院組織

設立組織的目的在於盡好、盡快、盡省的達成工作目標。多年來大家對於改革政府組織的論點大約是：精實單位數量與員額、架構扁平化、若干中央業務移交地方政府管轄、若干業務委託民間機構辦理、若干機構行政法人化、矩陣式運作…。包括 1998 年12月21日移除台灣省政府之自治法人地位，將其簡併改組為行政院派出機關，當屆中央政府共進行6次憲法增修，至次屆中央政府經由國民大會於 2005 年6月7日決議廢除國民大會，都是務實而成功的組織變革。但當時雖然展現了逐步革新的氣象，無奈後繼無力，政界鬥爭氣氛濃烈，此後多年未見付諸實施的進步。至本屆中央政府新官上任，遂自然替換舊人，重建行政院組織改造推動小組，再起新猷。

上月23日改造小組舉行第五次會議之後， 新聞報導該小組內部目前討論的架構是十三部（內政、財政、國防、經濟、教育、文化、交通及建設、外交、農業、環境資源、衛生及社會福利、勞動、法務）、八會（國科、國家發展、海洋、客家、原民、退輔、金管、大陸事務）、三獨立機關（通訊傳播、中選、公平交易）、再加上中央銀行、故宮、人事局、主計處等其它組織，一共有28個行政院直轄機關。

比起現況是有些改善。但如前所述，這個組織在運行時需要總統和行政院長負責協調決策的跨部會事務還是過多，而若干部會的事務過少。我們目前仍不清楚在改造草案中行政院依然維持大量直轄機關的原因何在？是有許多學者專家認為一個主管的直屬機構要有這麼多才符合學理和世界潮流？是台灣情況特殊，有許多機關若不直屬層峰便做不好事？有許多機關若不直屬層峰便會大失民心？是總統和行政院長不願放權？是有許多在位的首長反對機構簡併？是多數輿情調查和研討會、公聽會顯示，民意傾向多設幾個行政院直轄機關？還是國家領導階層的力氣不夠大，在目前中央一級機關首長俱屬同一政黨理念的環境中，仍然推不動比較大的改善措施？

試擬行政院組織架構

工商發展部（經濟部減水利署）

農業發展部（農委會、經濟部水利署）

教科文發展部（教育部、國科會、文建會、體委會、故宮、原能會、內政部民政司禮制宗教殯葬祭祀等部份業務、新聞局出版電影廣播電視等部份業務、國史館）

社會福利發展部（內政部戶政司–社會司人民團體社會運動以外之業務–入出國及移民署有關移民難民部份業務–兒童局、勞委會、青輔會、退輔會、客委會、原民會、衛生署、公交會、消保會）

國土建設發展部（內政部營建署–建築研究所–地政司–民政司公共造產業務、交通部、環保署、工程會、通訊傳播委員會、海巡署海洋環保保育業務）

社會安全部（國安會暨國安局、內政部警政署–消防署–入出國及移民署移民難民以外之業務–空中勤務總隊–中央警察大學、海巡署海洋環保保育以外之業務、飛安會、法務部除矯正司–矯正機關–矯正人員訓練所–行政執行機關以外之業務）

外交部（外交部、僑委會、北美會、蒙藏會）

大陸事務部（陸委會）

國防部（國防部、內政部役政署）

民政暨政府人力資源部（內政部民政司地方自治政治團體選舉業務–社會司人民團體社會運動業務、中選會、考試院業務、人事局）

財政部（財政部、主計處）

中央銀行（將金管會業務併入）

中央研究院

總統（行政院長）事務協調部或中心（總統府本部、行政院本部、經建會、新聞局除併入教科文發展部以外之業務、研考會、總統府資政國策及戰略顧問、行政院顧問、各總統府∕行政院諮委會及顧問組）

各縣（市）政府

若有特殊事件，以總統（行政院長）事務協調部或中心的能力仍不足以解決者，由總統（行政院長）設立專案委員會處理，專案結束即解散該委員會。

分階段實施

階段一：確定行政院直轄（中央二級）機關之數目、全國公務人員及政務官員總額上限數、總統（行政院長）可在全國公務人員及政務官員總額上限數之內，以行政命令調整中央三級（含）以下之組織架構、立法院修訂通過中央行政機關組織基準法及行政院組織法。訂定行政院組織調整暫行條例，於組織進行調整時，目前所有中央公務人員均進入新單位、原部長轉任不管部會政務委員、不裁撤人員、不降低薪俸、調高新任部次長待遇、訂定優退辦法鼓勵自辦退休。

階段二：進行各機關單位內各職位之工作及工時分析，據以合理精簡機關、單位和公務人員數量，修訂各機關單位之編制表與事務處理規程。這個工作雖然有點龐雜，紛爭必多，但台灣目前在企業界和學界有不少人力資源業務專家，也可以聘請全球最好的顧問提供協助，在良好的動員、組織、與作業程序之規範下，大家有能力完成這項工作。

階段三：以離退少補、調職等方法，逐步使各機關單位實際之組織情況向比較理想的編制表移動；但也不能長期不補新人，產生更大弊端。這個移動的過程可以經由各單位建立「人員退、補模擬程式」來進行分析。連禁煙這樣的事都能在全球範圍內逐步推動，與之相比，改造行政院組織應該算容易的。

誰受益、誰受損

簡化來說，推動人類社會運行的力量有自私和慈愛，欲成事者必需事先計算系統中自私的力量。推動政府組織改造這件事誰受益、誰受損？

當然得對全國同胞有益，否則便不應推動。我們應該問那一個組織方案：
1. 對於眾多國家政務其決策與執行的總協調時間、和總等待時間比較少？
2. 用人數比較少？

那一些個人或團體會受到政府組織改造的傷害？
1. 在現行政府人事制度下，常務官員應該不會受到傷害，但個性較保守者還是會有不安的感覺。
2. 現任政務官員？雖然官銜會有異動，但組織調整暫行條例可以讓他們的官 階和薪俸維持○年不變，說不定可以保障到下一屆總統組成新政府時。
3. 經過政府工作及工時分析後，政務官員總人數在組織改造過渡期後會有調整，常務官員總數則相當可能需要逐年減少到合理的程度。也就是說政治 產業的從業人員總需求數可能減少，現在仍未進入職場的年青人將來能夠 進入政府單位的人數可能減少。那些仍未進入職場的年青人會有受到傷害 的感覺嗎？有些科系的同學可能會有一點。
4. 最高階主管能夠「直接」處理的政務變少了，也許若有所失。但實際上未必，下屬都會在合法範圍內執行長官意志的，這是工作倫理。何況他也可以任命對他百依百順的人擔任部長，以方便直接掌控部務。
5. 若干自認為很快就有機會擔任政務官的同胞，也許會有受到傷害的感覺，因為機會有可能比改革前少了。
6. 在組織改造後從主官職務變成非主官職務的同胞們可能受傷了，因為…
7. 有些「見不得別人好」的同胞們可能對他人、尤其是競爭對手的好事會有不舒服的感覺。

什麼樣的政府組織改造方案比較合理？推動改造的阻力在那裡？反對者反對的原因是什麼？真實的阻力有多大？阻力可以合理化解嗎？我們表達了一點直觀的看法如上，就教於高明。

希望2020年時，我們政府組織運作的合理化程度已經大為提高。