之八–公務人員的系統性問題與公費選舉

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政府常任人員的主要問題

民主國家的政府工作人員幾乎都分為政務和常務兩個體系。常務體系是中立的，依法執行政務體系的政策，不受政黨輪政影響；由政務體系為執政績效負責，接受全國同胞（選民）檢驗，輸掉選舉時下台。所以領導團隊贏得執政機會的領袖–總統或縣（市）首長，就像民間企業主一樣，擁有為展佈新猷、追求績效而隨時更換政務人員的權力，政務人員亦明白他們與在民間企業服務一樣，法律没有提供任期保障。即使上任前與首長定約，合約效期也不會長過首長任滿之日。

而政府的常任人員目前享有比民間企業從業人員大得多的工作保障。以台灣而言，這比較大的保障來自於：
1. 在台灣教育仍未發達，公務人員知識能力較高、政府統治人民的社會發展階段，做為統治系統的一部份，公務人員在薪資所得、住房、醫療、子女教育、退休保障等方面的待遇要比民間農工商大眾為高。隨著教育普及、經濟成長、民主思潮發皇、和社會福利體系逐步建立，公務人員和一般大眾之間在生活福祉方面的差距亦逐漸合理化，但在退休生活保障方面目前仍存在極大的不公平狀況，亟待改善。
2. 民間企業的平均壽命不長，政府則可能是萬年的，政權輪替時更換政務人員而已，所以常任文官職位的穩定性自然比民間職位高得多。
3. 政府資金來自稅收–不是自己的錢，用起來似乎比較不心痛；在經營不善 時舉債能力比民間企業大得多，甚至自己印鈔票；又幾無衡量財務績效之 考核機制，導致節約成本、精簡人事的迫切感不高。雖然在公務人員考績 法中亦明訂有一次記二大過專案考績免職、與考列丁等免職等規定，但免職情形很少見。
4. 許多人認為常任文官為國家政務運行的基礎，基礎必需穩定，不能因為政 黨輪替而產生動盪；同時應使他們保有敢於抵抗政務官員違法施政的能力，所以主張應給他們較高的工作保障，故訂定公務人員保障法，使政府常務人員擁有比民企從業人員高得多的工作安全福祉。

由於績效壓力不大而工作保障很高，遂使得政府中的常務人員一般說來要比民間企業從業人員容易怠惰、工作效率較低。

政府政務人員與政黨的主要問題

在另一方面，熱衷於政治活動的同胞，尤其是没有富爸爸富媽媽的專職政治工作者，在獲得公職前有家庭生活、日常政治服務、與競選公職等資金需求，在獲任公職時有為下台後生計預做準備的需求，財務壓力極大。但由於難有公職薪俸以外之正當收入來源，便容易產生或明約、或默契，與特定企業主進行利益交換的情形。政治工作者獲得上台前、下台後的工作收入以及政治獻金，而企業主則進行政治「投資」；這種利益交換常以大眾福祉為犠牲。

在民主時代，政黨的屬性與非營利組織（企業的一種）類似，需要長期努力經營。目前主要政黨都有中央和各地方黨部，任用了一些專職人員，有些日常開銷，但它的收入從那裡來？能收到「真正的」黨費嗎？容易吸引義工投入嗎？但平常組織動員各種抗議造勢等活動便需費不貲，何況選舉動員。

於是要求從政人員只可升官、不得設法籌措一點錢財就變成唱高調了。據揣測，從政人員薪俸以外錢財的來路可能有幾類：
1. 賺人民納稅錢–像高價採購、工程不以最低價發包、非必要的追加工程預算、縱容社福黃牛、舉辦必要性不高的各式○○活動、對奇奇怪怪的社團給予補助等等都是…，事屬監守自盜。
2. 分潤–像執照核可、違法情事取締處理、公共事務處理與公有事業委託經修訂、司法黃牛、都市計劃用地變更、都市計劃以外地區之工業區（科技園區）編定、擇地興築公共設施等等事項都可能分潤。即使是促請加快辦理的未違法關說，依台灣民情，囑託者亦常會給予跑腿或快件加班紅包…。
3. 隱名合夥–在因首長行政裁量權而獲利的個案中，有可能存在相關公務人隱名合夥或享有乾股的情況，高明者甚至空手即能成立大公司…。

在上述問題中對國土建設影響最大的是都市計劃用地變更、都市計劃以外 地區之工業區（科技園區）編定、以及擇地興築公共設施。大家試想如果每位民選首長為了個人或政黨的財務需要，都難免設法變更相當數量的不可建築用地為可建築用地、興築若干必要性並非很高之公共設施的話，那○○○年後，台灣的國土–大家的家園會是什麼樣子？

前述公務人員的問題可以分為已時過境遷需要調整政策者、和由於系統環境造成者兩類，都需要大家–不只是公務人員同胞一起努力改善。

建議逐步平衡對於非政府常務人員退休的歧視待遇

在行政院主計處 2007 年中央政府總決算–歲出政事別決算總表–經常門表中，列出當年退休撫卹給付支出金額為NTD 134,420,569,273.00。 我們對於目前公務和非公務人員退休後的真實所得替代率不太了解，一般民眾的感覺是兩者之間有巨大落差，同時對於政府如何計列公務人員的退休撫卹預算也心有疑惑，是不是有專家能為大家誠實精確的比較說明一下？若存在不公平情況，就是對於非公務人員的岐視，政府應該誠實面對歷史苦衷或錯誤，盡快提出如何逐年彌平落差的計劃；在野黨為顯示具有比執政黨更佳的執政能力，也應該提出他們解決這個問題的計劃。我們認為絕大多數同胞，包括政府的在職和已退休常務人員同胞都會同意公平合理原則。

對公務和公職人員系統性問題的建議改善方案

1. 精減人員、建立財務績效標準：

建議政府機關像進行人口或工商普查一樣，定期針對本身業務進行工作和 工時分析，然後據以調整編制和作業規章；並為早日精減人員努力構思合 理的人員離退辦法；這項工作可以在政府組織基本法中予以規定。至於各 項政府業務的財務績效標準，只要經常和民間管理良善的企業部門進行比 對，即可找到問題徵結與改善辦法；如果立法院能不負人民付托，在審查 政府預算和決算時加入效率指標，政府的財務效率即有望保持合理水準。

2. 關於巨額選舉耗費問題：
政黨和政治人物為保持或取得政權，必需籌資準備下一次選舉、並且回收 之前所有的選舉（不管勝選或敗選）費用，造成施政難以清廉，以及只有特定族群才有能力競選公職的情形，已經偏離公平正義。不只台灣，全世界真正藉選舉實行民主的國家都有同樣問題。我們建議公費選舉：
a. 建議有影響力的各級學校老師、專欄及部落格作家、名嘴、媒體業者 和社會各界的意見領袖們，大家不時利用機會告訴全國同胞，幾乎所 有競選當選人的選舉花費，包括文宣、大型演講造勢、走路工、流水 席、買票、還有企業界捐給候選人和政黨的大額政治獻金，最後都是 由全國老百姓買單的。既然如此，是不是大家就不必那麼辛苦、没有效率地裝模作樣拐彎抹角了，乾脆進行公費選舉，由國庫來支付合理的競選費用？還可以省下一筆集中採購的數量折扣。同時大家一起塑造不歡迎砸大錢競選、並嚴懲貪瀆的社會風氣。
b. 但不准用廣告來促銷產品是不合情理的，不合情理的事即使立了法也難以執行，所以我們建議用公費為候選人辦理下列基本競選事項：
--足夠場次，可以顯示候選人政策、執行方法、以及人格特質的公辦政見辯論會，為選民進行公開面談
--若干場次電視、廣播、報刋雜誌等媒體個人專訪
--個人競選網站的容量與頻寬
--若干場次大型個人造勢促銷會
--若干單位（時間、面積、份數、旗幅、條幅…）之電視、廣播、報刋雜誌、傳單、網路、戶外等各式媒體之廣告以及其製作執行費用
--競選總部租金及辦公設備用品與有關水電瓦斯通訊等費用、和若干助選人員之薪資車馬等費用
--………
讓整個選舉的廣告數量控制在「選民足以公平了解候選人在政策、執行方法與人格特質方面的差異，再多就生厭」的程度。
c. 估算合理的保証金額度與最低得票數，和現行做法一樣，得票不足者没收保証金。切結減少辦理大型個人造勢與網站以外媒體之廣告促銷 活動者，降低其保証金金額。亦可用公辦大型個人造勢與媒體廣告促 銷活動，折換各式媒體之公費個人專訪、以及網站容量與頻寬。
d. 富有財力的候選人當然可以在公費辦理的競選活動範圍以外，再自費 加碼辦理競選活動，舖天蓋地以大型造勢、電視廣告、歌舞明星表演、流水席和走路工等等方式促銷，只要不違法就行，選民自會判斷其適當性。

3. 關於政黨營運問題：
a. 在民主制度下，目前各地均有里長、里幹事、政府社福人員、民選公職縣（市）議員與立法委員、媒體爆料專線、各式公益社團…，社會福利制度亦日趨健全，還需要職業革命家政黨嗎？政黨所為何事？具有政治熱忱的同胞是不是可以像具有其他方面熱忱的同胞一樣，組成業餘性質的社團來聲氣相通？台灣不乏能夠穩定運行的學術性、聯誼性、服務性、宗教性…社團，有些還具有全球性規模，它們都對社會有相當貢獻，政黨應該也做得到。
b. 若政黨活動能夠業餘化，則由於在勝選後進入政府政務體系工作者均具有其他產業的職能，應該有助於他們在敗選離開公職之後找到就業出路。
c. 國家還是可以考慮建立一個標準，依照各政黨所當選公職人員之人數，每年發給各黨中央黨部若干補助金額。
d. 政黨和候選人當然還是可以依照政治獻金法的規定自行募款，依法開立發票、報帳、公告、接受查核。但在公費選舉、政黨活動業餘化的環境中，政黨對於政治獻金的需求應該大為降低才是。

4. 想要追求巨富的同胞，似乎不應進入政治和學校教育等產業。

和慈愛、犠牲一樣，自私、貪婪也是人類本性，當然不能奢望在盡可能公費競選、並每年發給政黨補助款項之後，前述公務人員以權謀私的情事便會消除。但在公務人員的系統性問題大致獲得解決、民智已開、網路連結普及的環境中，藉著三權分立以及媒體和政黨的競爭，加上公民團體，不平之士互相串連進行輿論監督的力量，較諸從前應該會有相當長進，惡行應會減少許多。

希望2020年時台灣政治產業的運作模式成為全球典範

對於政治產業的現況，大家可以有幾種做法：
1. 認真研究公務與公職人員的系統性問題，迅速推動改革措施；
2. 任令政治產業繼續魚肉僱主、效能落後於民間企業、拖累社會進步；
3. 僅採取若干不痛不癢的改善措施敷衍民意，宣稱社會是逐漸進步的；
4. ………

那種做法為民富國強之道？我們建議大家勇敢進行「有效幅度」的改革。猶疑的眾生可能問：老百姓要再掏錢改革？會有用嗎？萬一没用怎麼辦？我們豈不輸得更多？有意推動改革者可能問：老百姓是一片散沙，看不到有什麼形體堅實的力量支持我們，光幾個人叫叫誰會理你，說不定會被丟到海裡去…

這就是有組織的勢力雖然人數不多，卻常能得逞的根本原因了，他們通常能夠把利益極大化到巨大反彈力量爆發的臨界點。不過史跡斑斑，合理的事遲早會實現。

之七：調整台灣的地方行政區劃

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設立組織的目的在於盡快、盡好、盡省的達成目標，而設計一個長期組織的架構時通常需要在同時滿足效能、制衡和穩定等條件下求取最佳方案。

在36,000平方公里的土地上，我們劃分了 22個各自獨立的縣（市）行政區，外加3個離島縣。在四、五十年前交通不發達的時代，這麼做可以方便同胞們與政府機構打交道。但今天全民教育與所得水準提高，公路方便、高鐵迅捷、電話傳真與電腦文字影音網路普及，連股市下單和銀行轉帳這麼需要私密和安全的事務都已網路化，目前過於瑣碎的行政區劃就造成國力的浪費了。而國力與家財一樣，都不易積聚，應謹慎使用在有意義的事務上，浮華必敗。

一階段–修訂財政收支劃分法

依據地方制度法第四條（直轄市、市及縣轄市設置標準）規定，目前有些縣（市）政府爭取升格為直轄市。升格後的好處是年度預算增加、公務人員的職等與待遇也可以提高。但由於國家總預算的大餅並未增大，這幾個縣（市）若因升格而使每位住民分配到的預算增加，其他縣（市）每位住民能分配到的預算就減少了，造成歧視效果。在四、五十年前，「農業支持工業，讓少部份人先富起來、先把一、二個城市建設好，然後富者再回饋早期的犠牲者」有其合理性；許多農工家庭亦犠牲了年長的子女、讓弟妺能夠上學。但今天環境已經完全不同，為提高國家預算獲配比例而升格直轄市有建立「成長極」、提高全國發展總效能的作用嗎？如何作用？目前的升格爭議讓大眾看起來像是爭奪國家稅收而已。

在觀察財政收支劃分法條文，以及歷年政府財政收支實務後，可以說我們全國的稅收及其支用分配是由中央政府決定的，各縣（市）政府的主導權甚低。但由於各縣（市）政府首長在行政裁量權：如都市計劃用地變更、都市計劃以外地區之工業區或科技園區編訂、擇地興築公共設施、工程發包、執照核可、違法情事取締處理、公共事務與公有事業委託民間經營、社會福利措施、政令宣導等等方面有不小的操作空間，利益甚大；同時真要為選民謀福利、實現政治理想，也必需擁有行政裁量權。所以縣（市）長職務成為一般政治從業同胞們僅次於總統（行長院長）職務的重要人生奮鬥目標。

從若干作業記錄中看，行政院主計處和財政部同仁在設計統籌分配款計算公式時是相當辛苦的，為了節約和公允，他們似乎計算到每個鄉（鎮、市）、每個小學…的經費需要。中央政府能不能多給地方一些使用經費的自主權，同時又提高國家總體行政效能呢？

和土地大國相比，台灣中央政府的行政幅距相當於他們的地方，在進行政制參考時宜加留意。由於幅員不大，我們建議台灣的課稅權全部由中央政府行使，稅課收入則以人口數為主要計算依據，按下述邏輯分配，以簡化政務：

1. 在支付法定社福保險利息等費用、維運公共設施、又充份保障政府常務人 員工作的情況下，經常門預算幾無彈性可言，重點在資本門預算如何分配。
2. 決定中央政府與縣（市）政府對於全國資本門總預算的分配比例。在幅員不大交通又發達的情況下，較具規模、或服務對象百分之○○○以上為所座落縣市以外住民的公共建設–像機場、大會展中心等等，便應由全台著眼、通盤考慮； 同時台灣本島現有22個地方政府，許多建設項目動輒跨越地方政府的行政區域，需要中央專案處理；所以中央政府理應獲得較高比例的資本門預算，譬如百分之○○○。在精減地方政府數量後，地方政府由於轄區擴大，跨行政區域的建設項目減少，故其能夠自由運用的資本門預算比例應予提高。
3. 所有直轄市與縣（市）依其在籍人口數，分配這撥交地方政府自行運用的百分之○○○國家資本門總預算。對於常住住所與戶籍地址不同的同胞，由其自行決定是否將其戶籍地址遷移至常住住所。
4. 中央行政機關所主管之資本門預算由總統（行政院長）、各行政部會、各直轄市與縣（市）政府提出建設項目建議案，由總統（行政院長）在幕僚單位協助下盱衡全台發展需要，循評核程序裁決後依法成案。
5. 以人口數為基準，區分中央與地方機關，計算出地方機關人均經常門費用標準，亦依轄區內之在籍人口數，將經常門費用撥交各地方政府自行處理。各地方行政首長在經常門加資本門預算總額內，若增加了經常門支出，就得減少資本門支出。

地大人稀的縣政府由於公共建設支出的服務效率較低，同樣人均資本門支出似乎會使住民所獲得的福祉較低；但實際上未必如此，因為其公共建設所使用的土地和工資等要素價格一般比都會地區為低。

二階段–台中縣與台中市政府合併升格為直轄市

據媒體報導，馬總統在政府會議中已經裁示在他這個任期內合併台中縣市。在本階段將取消台中縣政府、及台中縣各鄉（鎮、市）民代表會組織，並將原台中縣各鄉（鎮、市）改制為區，區長官派。這個過程可以為我們所建議的第三和第四階段提供觀察民意反應、更深入思考政制改善作業程序的機會。

先完成台中縣市合併升格的程序之後，再進行本文所建議之第一階段–修訂財政收支劃分法的改善作業亦可，但阻力可能比原先順序為大。

三階段–取消鄉、鎮、縣轄市政府，及鄉（鎮、市）民代表會、區公所

在全民教育與所得水準提高，交通方便、電話傳真與電腦網路普及的現況下，我們認為可以取消鄉、鎮、縣轄市這個行政層級，不需將之改為派出單位。謹建議如下：

1. 取消鄉、鎮、縣轄市政府，及鄉、鎮、縣轄市民代表會。
2. 將鄉（鎮、市）公所、及鄉（鎮、市）民代表會的原預算額度，改編入其上階之縣（市）政府及縣（市）議會預算，以統一運用。
3. 將鄉（鎮、市）公所原課、室、（清潔）隊、〈托兒〉所、（圖書）館、（批發零售）市場、體育場、游泳池、社區活動中心等所有人員及業務全部改隸其原上階政府；若干人員改調為里幹事或里社福人員。
4. 酌量增加縣（市）政府副首長（副縣、局、科、課長）以及有關公務人員之編制，亦酌量增加縣（市）議會議員與有關議會行政人員之編制。
5. 仍維持村、里長民選，並酌量增加村、里幹事之編制。

以上做法會不會為一般民眾帶來不便？如果我們不更改戶政事務所、稅捐稽徵所、清潔隊、消防隊、醫院、衛生所、學校、電信和郵局等單位目前的服務場址，同時增加里幹事和里社福工作人員的員額，來更加落實里鄰的社會福利與民眾服務工作，民眾應該不會覺得不便。

去掉了這個層級會不會給政府的為民服務工作帶來不便？已酌量增加縣（市）政府副首長（副縣、局、科、課長）以及有關公務人員之編制，亦酌量增加縣（市）議會議員與有關議會行政人員之編制。而目前電話、視訊會議、上傳下傳文書檔案語音照片影片都相當方便，已可大量減少親自奔波的必要性。即使需要親臨現場，縣政府所在地與縣域邊界之間，開車平均不會超過兩個小時；而且分管副縣長和若干分支單位的常駐辦公場所也可以設置在縣政府以外的適當地點，所以設立鄉（鎮、市）、區公所這個行政層級的必要性不高。

那為什麼還要民選這個層級的首長和議會呢？在實務上不管是候選人還是政府，選舉都耗費不貲，通常當選人在其任期內需要回收其選舉資金，光靠薪俸是遠遠不夠的。大額政治獻金的捐贈者亦多將其獻金視為政治投資，追求投資報酬。所以老百姓為各級選舉所付出的代價甚為龐大，若說「所有政黨、政治人物所收到的政治獻金和選舉花費，其實都是老百姓給付的」可能並不為過。可以少付出一些選舉代價就獲得民主嗎？以台灣的幅員，我們認為有代表選區的民選縣議員和立法委員，加上民選里長、縣長和總統，還有獨立的司法體系和媒體，已經足夠保障民權、實現民主了，不需要再多付不必要的代價。

是不是會影響政治從業者的工作機會？民間企業若多設不必要的職位是會降低其競爭能力和存活機率的，政府機構可以多設不必要的職位嗎？其理甚明。相當長一段時期以來，台灣的政治產業裡有太多虛位和虛務，產生太多虛耗，浪費太多全國同胞寶貴的稅金，可能是台灣競爭力大降的主要病根之一。

四階段–將24個縣（市）整併為6個縣

對於如何減少地方政府數量，各方建議甚多。以台灣的幅員，三都十五縣仍形瑣碎，依然存在許多可以減少的行政虛耗；同時使城市這個活動密集、人均收入較高的地區，與其週邊人均收入較低的地區之間，不易直接迅速地在同一行政機關內相互融通濟助。

據媒體報導，在馬總統裁示合併台中縣市的消息披露後，桃園縣政府表示將鼓勵人口移入，約在一年後即可超過依法升格為直轄市的200萬人口門檻；台南縣和台南市政府亦表示將積極爭取兩縣市合併後升格為直轄市；高雄縣和高雄市也商議合併；台北縣政府表示不反對併入台北市。總體趨勢大約是朝向將台灣劃分為六個地方行政區域的方向發展。 我們建議將目前25個地方自治行政機關簡併如下：

---------------------------------------------（2008年8月人口統計）
1.基隆市＋台北縣＋台北市--------------------------6,833,449人- 2,457平方公里
2.桃園縣＋新竹縣＋新竹市＋苖栗縣-------------3,413,900人- 4,573平方公里
3.台中縣＋台中市＋彰化縣＋南投縣-------------4,463,486人- 7,396平方公里
4.雲林縣＋嘉義縣＋嘉義市＋台南縣＋台南市 3,419,496人- 5,444平方公里
5.高雄縣＋高雄市＋屏東縣--------------------------3,652,948人- 5,722平方公里
6.宜蘭縣＋花蓮縣＋台東縣------------------------- 1,035,529人 10,287平方公里

依交通距離之遠近，可將連江縣（9,855人、28.8平方公里）併入1區，金門縣（83,497人、151.656平方公里）併入3區，澎湖縣（92,907人、126.86平方公里）併入4區。亦可將三個離島縣合併為一個行政區域。

建議把宜蘭歸入東部地區的主要原因是覺得宜蘭未來的建設發展方向，可能與花蓮和台東相近比較好。没有主張四個區域的原因是衡量政局穩定性。

希望2020年時政府為台灣同胞提供服務的行政成本比目前大幅降低

之六：迅速過渡，實施三權分立

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合理化的腳步是永不停歇的

人類歷史上政府的組織架構有君權獨大（政教合一）、君權與宗教權分立、君權與民權並存（君主立憲）、政權與治權分立、行政立法司法三權分立等幾種主要型態。權力移轉則有武力爭奪、在位者指定繼承人、貴族（有實力者）協議、貴族選舉、平民選舉等幾種主要方式。政府與人民間的關係有政府統治人民、與政府為人民服務兩種主要導向。

由於歷史發展軌道不同，目前各國的政制相當紛雜，但在民眾間知識落差快速縮小的網業時代，政府組織架構和其運作方式可能朝下列方向發展：
1.政府的功能為提供專業能力為民眾處理公共事務，並非統治，為服務導向
2.平時全民經由多元輿論串連監督的頻率增加、力量增強；公投頻率增加。
3.由民眾繳納稅金維持政府運作、傳統公務可分割民營化者朝民營化發展、盡可能減少國營事業。
4.政府必需講求服務（經營）效率。
5.………

台灣政制現況如何？由於不是真正寫作論文，而且社會上歷來討論已多，所以我們直接提出改善建議如下。

總統直接領導內閣，提高效率

甲 ○
｜
乙 ○
｜
丙-- 丁○
｜
戊 ○○○○○○○○○○

大家對於這樣的組織圖會有什麼感想？甲和乙只要存在一個就可以，反而提升組織效能。不論之前有何文化傳統和歷史因素考量，台灣在全民直選總統、廢除國民大會之後，中央政制已經很明確地走向三權分立與總統領政。我們建議取消行政院正副院長職務，由總統直接領導內閣、副總統備位並受命協助總統、內閣官員（中央二級機關首長）之任命需經立法院審查同意、總統每年向立法院說明國情。

考試院業務併入行政院、
監察院業務分別併入司法院和立法院，提高效率

目前考試院的主要業務內容為掌理考試、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休事項，及公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之「法制」事項；管理公務人員退撫基金。我們建議讓行政、立法、司法三院按業務需要，自己依法直接進行所有人事作業，廢除考試院。

目前監察院的主要業務內容為對政府公務機關及人員行使彈劾、糾舉及審計權，並可提出糾正案，有調查權；受理法定公職人員財產申報；受理政治獻金之申報；對違反遊說法之被遊說政務人員處以罰鍰。我們建議將監察院審計業務移交立法院行使，其他業務移交司法院行使，廢除監察院。

建議立法院之施政質詢功能於預、決算（審計）程序中行使。

同時建議將目前行政院法務部之矯正司、各矯正機關、矯正人員訓練所、及各行政執行機關之業務移交司法院行使。

司法權完全獨立、由人民監督

在法院中，行政院各機關與其人員可能為告訴方、亦可能為被告訴方。若行政院機關或其人員受到告訴時，由同屬行政院指揮的檢查官來進行調查工作，即使檢查官大公無私，亦難免瓜田李下之嫌。我們建議若行政院機關或其人員為被告訴方時，由司法院進行調查，司法院之調查機關（由監察院移入）並可主動對行政院機關或其人員之違法行為提起公訴。若立法、司法機關或其人員為被告訴方時，仍由行政院檢查機關進行調查。

我們建議司法院正副院長和大法官由全體司法官員直選，行政權完全不干預司法權。較之由總統提名、立法院同意，直選可能更容易讓優秀而適宜的司法領袖人才脫穎而出。一般老百姓都已經同意給法官們終身職，讓法官可以在法律規範下判決自己入獄多少年、應繳多少罰款了，還擔心他們無能、無格為自己選擇好班長嗎？

建議司法院長所轄一級機關（中央二級機關）首長由司法院長提名，經立法院審查同意後任命、司法院之預決算仍由立法院審議、司法院長每年向立法院說明司法情況。

為避免產生司法皇帝，我們建議對於刑期○年以上之審判案件，建立民眾陪審團制度；凡對於司法官員之告訴，一律由民眾陪審團決定其有罪或無罪；在陪審團裁決下，可經三審定讞而使終身職之法官去職。陪審團員之資格與作業程序由立法院立法並負責實施。

夢想不受限制、無事不能成就

對於上述建議我們只做了很原始的敍述，離比較具體嚴謹的提案還有很大距離，而且事涉修憲，我們對之並無童騃式期待。目前政制與真正三權分立何者為佳？有更好的方案嗎？從目前政制更改為三權分立，誰受益？誰受損？對於受損者有無合理的補償方案？其實不難分析處理。

大家常見的現實是：在短程、甚至中程的社會賽局中，參與各方唯力量是問，佔有競爭優勢者那裡會去講什麼道理而減少其可以立即掠奪的利益。但真的可以那麼不講道理嗎？缺德行為真的很少見到現世報嗎？在網業時代的動態均衡會不會比從前更符合公平正義？

一般說來社會制度的發展需要方案間的各項利弊優劣隨著討論而逐漸清楚，較佳方案亦隨著討論與社會形勢的變化而逐漸完成其調整，逐漸為大眾認知，民意逐漸沉澱澄清，穩定的多數共識逐漸形成…，它需要一個適當的過程。不過史蹟斑斑，合理的事遲早會發生。而合理化速度愈快、合理化程度愈高的社會，通常在全球競爭中其國民福祉愈高。

希望2020年時台灣的政治制度使台灣成為政府效能的全球領航者

之五–調整行政院的組織

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規模較大的工作需要以組織的力量來推動，所以在討論國土建設方案之前，我們先分幾次概略討論一下政府的組織架構。

組織中的工作關係

絕大多數人都生活在有形或無形的組織當中。就目前人類知識所及，組成物質的「…→（質子、中子、電子）→原子→分子→…」多呈現結構型態，宇宙星系似乎也是。假設有一個人類社會的工作組織其結構如下：

甲 ○
乙 ○○●○○
丙 ○○○○●○○○○○
丁 ○○○○○○○○●●●●●○○○○○○○○
戊 ○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○

由於篇幅限制，加上我們的排版技術不足，這個組織示意圖並不符合現實情況，我們只藉它來說明若干組織行為。

主管丙的工作績效大部份來自於其直接下屬丁一＋丁二＋丁三＋丁四＋丁五的工作績效，所以丙必需了解他們的工作情況、協助他們排除工作上的困難。丙還應該對於丁一～丁五他們下屬同仁戊一～戊X的工作情況有一些概略的關注和了解，因為丙需要核可丁們對戊們的任命與考績報告，並在丁出缺時，自戊們中間挑選晋升者。

同時丙必需了解其直屬長官乙的需求和困難，才能精確的為他效勞。此外還應該對於乙的上一階層有一些概略的關注和了解，因為他目前的職務係由甲所核可、他追求晋升、有時也可能需要向上上級報告說明或申訴。

由於在同一個團隊中分工合作，大家需要協調，故丙對於其横向同僚的工作亦不能毫無關懷；他在組織外部也有若干業務關係需要連繫…。所以在組織中，一個具有責任感和上進心的工作者需要關注許多事務和人，而其時間、精力與能力都有限。因此在設計組織架構時，對於主管職位的直接下屬人數是有一個範圍的，過多或過少都不好。

從組織圖上看，乙的上級關係很單純，甲更没有上級與同階層同事，似乎可以為他們多安排一些直接下屬，其實不然。在大部份組織中，這兩個階層在組織外部都有許多需要打點的人事，因為這些外部人事對於組織運作績效有不小的影響：像自然人與法人大股東∕金主與輔選要角、往來之主要金融與政府機構首長∕議會與司法領袖、主要客戶與供應商∕國內外對國家發展有較大影響力之各界重要領袖、善盡社會責任∕親民、以及對於追求組織業務日新又新茁壯發展的投入…，這些活動相當耗費時間、心力與體力。

好累的行政院長和總統！

在本系列「之四–若干與國土建設有關的網址」一文中可以看到許多國土建設問題都不只牽涉一個部會，這種跨部會問題通常需要行政院本部參與甚至主持協調，其解決方案得送院長、甚至總統核示。

若有一個問題牽涉到兩個分屬內政部和經濟部的下下級機關，協調了好一陣子還不得解決，請問是誰的責任？是擔任幕僚工作的行政院政務委員嗎？答案是在行政指揮線上最接近他們的共同上級長官–行政院長，實際上說不定是總統。

算一下目前行政院的直轄機關數目，乖乖，39個，還有 25個直轄市和縣（市）政府！瀏覽一下行政院各級機關的組織與職掌，如果我們對於人類組織行為的理解没有太大偏差的話，若以「解決」所面對案件的百分比來考核，全國公務人員中績效最差的兩個職位很可能是行政院長和總統，誰來做都一樣。

造成行政院直轄機關眾多的原因主要可能有兩類：一類屬於總統和行政院長方面，他們在所接觸的人才當中，也許找不到可以托付大任者，因此得直接領導64個一級機關才放心； 也或許在這樣的組織架構中，總統和行政院長可以掌握比較大的利益直接分配權力。另一類原因則來自於大家都想直接向行政院長和總統報告，以提高解決問題的效率和自己的位階。

在民主體制下，凡民間吵閙得比較厲害的案件，行政院長或總統多會「適時」親自處理，平息紛爭。吵閙力量不太大的案件則均屬不急之務，不理它也未必出什麼亂子。而瑣碎事情當然是做不完的，各方都得照顧，政績必需大力宣傳。於是見報率較高的政府事務自然演變成救火行動和演藝活動。像日報出刋一樣，政府的戲台上每天必需上演戲碼，鑼鼓琴笙不斷、青衣紅面刀槍劍戟巡行舞跳敲擊不絕，好讓百姓欣賞；主角當然得適時出場吊幾句高腔、旋幾個鷂翻以博取喝采。大家忙碌不已，但行家知道幹的實事不多，未及、不願或無力處理的陳年案件四處堆積，預算花得浮濫，行政效能不高。

建議國家領導階層「大力」調整行政院組織

設立組織的目的在於盡好、盡快、盡省的達成工作目標。多年來大家對於改革政府組織的論點大約是：精實單位數量與員額、架構扁平化、若干中央業務移交地方政府管轄、若干業務委託民間機構辦理、若干機構行政法人化、矩陣式運作…。包括 1998 年12月21日移除台灣省政府之自治法人地位，將其簡併改組為行政院派出機關，當屆中央政府共進行6次憲法增修，至次屆中央政府經由國民大會於 2005 年6月7日決議廢除國民大會，都是務實而成功的組織變革。但當時雖然展現了逐步革新的氣象，無奈後繼無力，政界鬥爭氣氛濃烈，此後多年未見付諸實施的進步。至本屆中央政府新官上任，遂自然替換舊人，重建行政院組織改造推動小組，再起新猷。

上月23日改造小組舉行第五次會議之後， 新聞報導該小組內部目前討論的架構是十三部（內政、財政、國防、經濟、教育、文化、交通及建設、外交、農業、環境資源、衛生及社會福利、勞動、法務）、八會（國科、國家發展、海洋、客家、原民、退輔、金管、大陸事務）、三獨立機關（通訊傳播、中選、公平交易）、再加上中央銀行、故宮、人事局、主計處等其它組織，一共有28個行政院直轄機關。

比起現況是有些改善。但如前所述，這個組織在運行時需要總統和行政院長負責協調決策的跨部會事務還是過多，而若干部會的事務過少。我們目前仍不清楚在改造草案中行政院依然維持大量直轄機關的原因何在？是有許多學者專家認為一個主管的直屬機構要有這麼多才符合學理和世界潮流？是台灣情況特殊，有許多機關若不直屬層峰便做不好事？有許多機關若不直屬層峰便會大失民心？是總統和行政院長不願放權？是有許多在位的首長反對機構簡併？是多數輿情調查和研討會、公聽會顯示，民意傾向多設幾個行政院直轄機關？還是國家領導階層的力氣不夠大，在目前中央一級機關首長俱屬同一政黨理念的環境中，仍然推不動比較大的改善措施？

試擬行政院組織架構

工商發展部（經濟部減水利署）

農業發展部（農委會、經濟部水利署）

教科文發展部（教育部、國科會、文建會、體委會、故宮、原能會、內政部民政司禮制宗教殯葬祭祀等部份業務、新聞局出版電影廣播電視等部份業務、國史館）

社會福利發展部（內政部戶政司–社會司人民團體社會運動以外之業務–入出國及移民署有關移民難民部份業務–兒童局、勞委會、青輔會、退輔會、客委會、原民會、衛生署、公交會、消保會）

國土建設發展部（內政部營建署–建築研究所–地政司–民政司公共造產業務、交通部、環保署、工程會、通訊傳播委員會、海巡署海洋環保保育業務）

社會安全部（國安會暨國安局、內政部警政署–消防署–入出國及移民署移民難民以外之業務–空中勤務總隊–中央警察大學、海巡署海洋環保保育以外之業務、飛安會、法務部除矯正司–矯正機關–矯正人員訓練所–行政執行機關以外之業務）

外交部（外交部、僑委會、北美會、蒙藏會）

大陸事務部（陸委會）

國防部（國防部、內政部役政署）

民政暨政府人力資源部（內政部民政司地方自治政治團體選舉業務–社會司人民團體社會運動業務、中選會、考試院業務、人事局）

財政部（財政部、主計處）

中央銀行（將金管會業務併入）

中央研究院

總統（行政院長）事務協調部或中心（總統府本部、行政院本部、經建會、新聞局除併入教科文發展部以外之業務、研考會、總統府資政國策及戰略顧問、行政院顧問、各總統府∕行政院諮委會及顧問組）

各縣（市）政府

若有特殊事件，以總統（行政院長）事務協調部或中心的能力仍不足以解決者，由總統（行政院長）設立專案委員會處理，專案結束即解散該委員會。

分階段實施

階段一：確定行政院直轄（中央二級）機關之數目、全國公務人員及政務官員總額上限數、總統（行政院長）可在全國公務人員及政務官員總額上限數之內，以行政命令調整中央三級（含）以下之組織架構、立法院修訂通過中央行政機關組織基準法及行政院組織法。訂定行政院組織調整暫行條例，於組織進行調整時，目前所有中央公務人員均進入新單位、原部長轉任不管部會政務委員、不裁撤人員、不降低薪俸、調高新任部次長待遇、訂定優退辦法鼓勵自辦退休。

階段二：進行各機關單位內各職位之工作及工時分析，據以合理精簡機關、單位和公務人員數量，修訂各機關單位之編制表與事務處理規程。這個工作雖然有點龐雜，紛爭必多，但台灣目前在企業界和學界有不少人力資源業務專家，也可以聘請全球最好的顧問提供協助，在良好的動員、組織、與作業程序之規範下，大家有能力完成這項工作。

階段三：以離退少補、調職等方法，逐步使各機關單位實際之組織情況向比較理想的編制表移動；但也不能長期不補新人，產生更大弊端。這個移動的過程可以經由各單位建立「人員退、補模擬程式」來進行分析。連禁煙這樣的事都能在全球範圍內逐步推動，與之相比，改造行政院組織應該算容易的。

誰受益、誰受損

簡化來說，推動人類社會運行的力量有自私和慈愛，欲成事者必需事先計算系統中自私的力量。推動政府組織改造這件事誰受益、誰受損？

當然得對全國同胞有益，否則便不應推動。我們應該問那一個組織方案：
1. 對於眾多國家政務其決策與執行的總協調時間、和總等待時間比較少？
2. 用人數比較少？

那一些個人或團體會受到政府組織改造的傷害？
1. 在現行政府人事制度下，常務官員應該不會受到傷害，但個性較保守者還是會有不安的感覺。
2. 現任政務官員？雖然官銜會有異動，但組織調整暫行條例可以讓他們的官 階和薪俸維持○年不變，說不定可以保障到下一屆總統組成新政府時。
3. 經過政府工作及工時分析後，政務官員總人數在組織改造過渡期後會有調整，常務官員總數則相當可能需要逐年減少到合理的程度。也就是說政治 產業的從業人員總需求數可能減少，現在仍未進入職場的年青人將來能夠 進入政府單位的人數可能減少。那些仍未進入職場的年青人會有受到傷害 的感覺嗎？有些科系的同學可能會有一點。
4. 最高階主管能夠「直接」處理的政務變少了，也許若有所失。但實際上未必，下屬都會在合法範圍內執行長官意志的，這是工作倫理。何況他也可以任命對他百依百順的人擔任部長，以方便直接掌控部務。
5. 若干自認為很快就有機會擔任政務官的同胞，也許會有受到傷害的感覺，因為機會有可能比改革前少了。
6. 在組織改造後從主官職務變成非主官職務的同胞們可能受傷了，因為…
7. 有些「見不得別人好」的同胞們可能對他人、尤其是競爭對手的好事會有不舒服的感覺。

什麼樣的政府組織改造方案比較合理？推動改造的阻力在那裡？反對者反對的原因是什麼？真實的阻力有多大？阻力可以合理化解嗎？我們表達了一點直觀的看法如上，就教於高明。

希望2020年時，我們政府組織運作的合理化程度已經大為提高。