之十一–推估台灣人口集居用地總需求

-
A. 規劃像開車前往一個從未去過的地方

在「之十–大局」一文中我們曾說「…如何安排都市和國土空間…受國民所得影響。同胞們對於國民福祉的願景和目標必需有國民所得支撐，否則全是海市蜃樓…」。 但不論對於個人、企業、還是國家，其 10、20、30 年後的發展和所得，從來就很難預測； 不過多算者勝率較高，預測和規劃還是有其意義。其實「預測–目標–計劃–行動–預測–…」這個動態循環就像開車前往一個從未去過的地方一樣，心裡有目的地、對到達目的地後的情形有所期望、查好地圖怎麼走、眼睛望向前方、隨著路況轉動方向盤、調整速度、有時得下車問一下路、有時還需要倒車…。台灣國土規劃下一階段的方向和目標是什麼呢？

B. 對於生活福祉的願景

1. 依據國際貨幣基金會的統計，台灣在2007年的平均國民所得為 USD16,274，全球排名37（如下表，將香港單獨排名）。希望台灣的平均國民所得能夠持續提高，在20年後到達全球目前的中上階層，相當於2007年20名的水準–USD35,000（大約每年成長4%）。

1 --102284 盧森堡-----14 42738 加拿大----- 27 29698 新西蘭
2 --79154 挪威 --------15 42553 澳大利亞--- – 29476 歐盟
3 --70754 卡塔爾------16 42275 阿聯酋----- 28 29149 中國香港
4 --62976 冰島-------- 17 41605 比利時----- 29 26386 塞浦路斯
5 --58883 愛爾蘭----- 18 40782 法國-------- 30 22109 巴林
6 --57035 丹麥-------- 19 39650 德國-------- 31 22079 斯洛伐亞
7 --56711 瑞士-------- 20 35386 意大利----- 32 22073 以色列
8 --47069 瑞典-------- 21 34152 新加坡----- 33 20665 葡萄牙
9 --45594 美國-------- 22 34023 日本-------- 34 19781 巴哈馬
10- 45429 荷蘭-------- 23 32501 文萊-------- 35 19624 韓國
11- 45301 英國-------- 24 32259 科威特----- 36 16372 捷克
12- 44912 芬蘭-------- 25 32010 希臘-------- 37 16274 台灣
13- 44308 奧地利----- 26 31471 西班牙----- 38 16049 馬爾他

2. 希望屆時大家日常食衣住行育樂的設施、與國土環境等生活福祉能夠隨國民所得提升，約莫與今天希臘、日本、新加坡、義大利、甚至德國相當。

3. 大家對於前述願景會不會有點喪膽，覺得太誇張？那把目標年再往後 延10、20年如何？還是將 20年後人均國民所得的目標降為約當現今幣值 USD30,000？目標不同，福祉不同，但國土規劃的思考方法差異不大。

C. 規劃者對於各種人類活動用地的分類

為方便規劃作業，規劃業界通常把各種人類活動的用地需求區分為下列幾種大的類型：
1. 農業區（農林漁牧養殖…）
2. 工業區（都市內工業區、都市外編定工業區∕科技園區…）
3. 住宅區（高密度、中密度、低密度…）
4. 商業區（在農業、工業、住宅及若干公共設施之外，容納能夠滿足城鄉住民食衣住行育樂等各式需求的行業活動…）
5. 公共設施
一般大眾認為在都市及鄉街等人口集居地區內，政府應該提供下列各種公共設施：
a. 道路系統（地面上下、水面上下、…）、大眾運輸系統、加油站、停車場…
b. 自來水、電力、瓦斯、汽柴油等供應系統…
c. 雨∕污水排水暨處理系統、垃圾清運曁處理（掩埋、焚化、…）系統、墓地…
d. 市場（零售、批發…）、醫療衛生系統、電信通訊、郵務系統…
e. （鄰里社區、都市）公園、兒童遊樂場、體育運動場館…
f. （各級各類）學校、文藝展示及演出場館、商品展示及會議場所…
g. 綠色基礎設施網絡（可參閱之九–國土規劃的思考邏輯一文中，建議大家以和諧融入大自然的方式利用國土一節）
h. 各級政府立法、司法、行政、治安、消防等機關…
它們基本上非以營利為目的，像道路、公園綠地、戶外運動場所等設施通常不收費用，以全民之納稅負擔其興建與維運支出；而自來水、電力、大眾運輸等收費設施之訂價法則通常為維持營運支出、加上分期回收投資成本（折舊）的金額、或許再加上若干「合理利潤」。內政部訂有都市計劃定期通盤檢討實施辦法，內有若干公共設施用地的檢討標準，有興趣的朋友們可以逕自上網參考：http://law.moj.gov.tw/Scripts/Query4B.asp?FullDoc=所有條文&Lcode=D0070004
6. （軍事用地）
7. 特定區
8. 保存區（具有歷史文化意義或特殊自然景觀，應予原狀保存之區域）
9. 風景區
10. 保護區（不應開發之區域）
11. ………
有興趣的朋友們可以逕自上網參考：
台北市土地使用分區管制規則
http://www.law.taipei.gov.tw/taipei/lawsystem/showmaster01.jsp?LawID=P13B1002-20080124
非都市土地使用管制規則
http://law.moj.gov.tw/Scripts/Newsdetail.asp?NO=1D0060013&FL=

D. 設定目標年各種人均用地需求標準

我們把住宅區、商業區、以及與這二者有關的公共設施用地稱為人口集居用地。在規劃程序上，建議研究與規劃單位參考下列步驟先行估算出台灣人口集居用地總需求。

1. 盡可能取得目前希臘、日本、新加坡、義大利、德國等國（最好包括其代表性城鄉）之下列資料供參考–
a. 各居住密度類級之建蔽與容積率、總樓地板及用地面積、人均樓地板及用地面積…（法定與實際情況）
b. 各類公共設施人均用地或樓地板標準…（法定與實際情況）
c. 各類級商業區之建蔽與容積率、總樓地板及用地面積、人均樓地板及用地面積…（法定與實際情況）
d. 有關建築及環保、能源法規

2. 同樣取得並計算上列項目台灣目前之法定與實際情況。

3. 比對台灣和各規劃參考國家（即使所獲資料不完全）之間目前法定與實際狀況的差異，然後經過適當的開放研討程序訂出台灣在目標年期各種人均用地需求的規劃標準。即使完全無法取得先進國家的資料，我們還是可以自訂標準的。

E. 推估台灣人口數量與人口集居用地總需求

台灣的人口數量將如何變化？行政院經建會有幾組推計數字，也許這些數字值得商榷，但其商榷非屬本文範圍。

---------------高峰年------------------------- 2056年
高推計 2028年 24,031千人 逐年下降至 21,135千人
中推計 2026年 23,837千人 逐年下降至 20,287千人
低推計 2023年 23,646千人 逐年下降至 19,270千人
大家可以直接上網查考：
http://www.cepd.gov.tw/m1.aspx?sNo=0000455&key=&ex=%20&ic=

有了規劃目標年期台灣的人口數量，以及大家所設定的人均居住、商業區、與公共設施用地標準，就可以估算出屆時、以及人口高峰年台灣的人口集居用地總需求了。

F. 建立「人口數量–國民所得–各種人均用地需求標準–台灣人口集居用地總需求」的函數關係與推估模型

由於國民所得和社會的演變是漸進或漸退的，所以我們建議國土規劃 單位建立若干假設，推估每年台灣人口集居用地總需求的變化路徑圖。隨 著實際情況和參數的不同，台灣人口集居用地總需求可能增加，也可能減少。而台灣各城鄉現有法定都市計劃中各種分類用地面積，要如何與比較理想的台灣人口集居用地總需求相配合而進行調整呢？我們將在後續文章 中做一點概念性的討論。

一定會有人指出，和個人之間一樣，國家之間的先天條件與後天歷史差異甚大，而且未來的發展情況是變動的，用規劃參考國家們現今的各種人均用地需求標準來做為規劃未來的參考準據合理嗎？恰當嗎？當然有許多不合理恰當處。但我們覺得規劃單位不是木頭人，不會不分青紅皂白照抄的。只要能把握「生活福祉必需有國民所得支撐」的原則，同時費心掌握國際競爭環境、我國人均國民所得、政府稅收、土地與有關土木建築單價等變數，其逐步修訂前推的規劃就可以兼顧理想與現實。

建議政府與規劃參考國家、或其他先進國家的國土規劃機關之間，建立「規劃人員交換工作實習計劃」

若先進國家的公務人員不願意到後進國家進行交換工作實習或指導，我們也可以洽商他們的國土規劃單位增設若干合適的首長「研究助理」職位，由我國政府甄選人員，負擔其全額當地薪資、生活、考察觀光與保險費用，攜眷前往工作實習，期間勿短於一年。

這個建議最大的問題在於交換（長期考察）人員的當地國語言能力。就算只懂英文而不懂、或僅略通當地國語言，仍然不難在當地國的國土規劃單位內找到懂英文的人提供協助；大家結結巴巴地溝通無妨，降低考察效率而已，仍可預期豐碩的考察效益。

希望在2020年時，台灣對於若干先進國家在國土規劃與建設方面的理念、法規、與實務已有比較全面而深刻的了解。